שימוש חקלאי בנחלה – מרכז מבקרים

ע"א (מרכז) 1825-12-12

1. עוזית שניאורסון

2. כפר חב"ד מושב עובדים של חסידי ליובאוויט

באמצעות ב"כ עו"ד בן ציון שפר ועו"ד יפה צור

נ ג ד

מנהל מקרקעי ישראל – בשם מדינת ישראל

באמצעות ב"כ עו"ד שמאי יעקובוביץ

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד

[25.02.2014]

כב' השופט אילן ש' שילה, סג"נ – אב"ד

כב' השופטת אסתר שטמר

כב' השופטת מיכל נד"ב

פסק דין

רקע

1. המערערת מחזיקה במשק 51 (להלן: "המקרקעין") בכפר חב"ד, מושב עובדים של חסידי ליובאוויטש להתיישבות (להלן: "האגודה"), כבת רשות של האגודה, שמחזיקה במקרקעין מכוח חוזה משבצת בין המשיב לבין הסוכנות היהודית אשר התירה לאגודה לעשות שימוש במקרקעין (להלן: "החוזה")

2. חוזה המשבצת הגדיר את מטרת השכירות: "א. ניצול השטח העליון של הקרקע בעיקר לצורכי חקלאות; ב. הקמת מבנים משקיים, ושימוש בהם למטרה חקלאית; ג. הקמת יחידות מגורים ומגורים בהן; ד. הקמת מבני ציבור ושימוש בהם" (סעיף 3 בחוזה).

3. המערערת מפעילה במקרקעין מכוורות לגידול דבורים ולייצור דבש, מכוח רישיון שהוענק לה על פי הוראות צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור דבש ומכירתו), התשל"ז-1977.

4. נוסף על המכוורות המערערת מפעילה במקרקעין חנות לממכר דבש, מרכז מבקרים בשם "מאחורי הדבש", משחקייה לילדים, וכן מוצבת במקרקעין מכולת קירור (להלן: "השימושים").

5. בבית משפט קמא עתר המשיב לצו מניעה נגד כל השימושים, מלבד המכוורות.

6. המחלוקת בבית משפט קמא הייתה אם השימושים נכללים בהגדרת מטרת השכירות בחוזה, דהיינו "צורכי חקלאות" שעל כן הם מותרים, אם לאו.

7. בית משפט קמא הגיע למסקנה כי כל השימושים אינם חקלאיים, שלפיכך נתן צו המורה למערערת לסלק ולהרוס את כל המחוברים במקרקעין שבהם נעשים השימושים ולא לעשות במקרקעין שימוש שאינו חקלאי.

8. הערעור הוגש בגין צו המניעה, שהתייחס לשימושים השונים. המערערת הסכימה להגביל את הערעור לצו המניעה באשר למרכז המבקרים בלבד.

תמצית פסק הדין של בית משפט קמא לעניין מרכז המבקרים

9. בית המשפט עמד על הגדרתה של מטרת השכירות בחוזה כמובא לעיל. על פי ההגדרה מצא בית המשפט כי שימושים שאינם חקלאיים מותרים רק בהתאם להחלטת מועצת מינהל מקרקעי ישראל, לרבות החלטה מס' 1101 של מועצת מקרקעי ישראל "שימוש לתעסוקה לא חקלאית בחלקת המגורים של הנחלה" (27.3.07). נקודת המוצא של החלטה 1101 היא שנאסר על חברי המושבים להשתמש בנחלות למטרות שאינן חקלאיות.

צוין כי המערערת לא ביקשה היתר לשימוש שאינו חקלאי במקרקעין.

10. בית המשפט מצא כי נוכח הוראות החלטה 1101 ובג"צ 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל (9.6.11), הפרשנות הראויה של החוזה היא לצמצם את פרשנות צירוף המילים "למטרה חקלאית" לשימושים ופעולות הקשורים אך ורק בייצורה של התוצרת החקלאית, תוך עמידה על המובן הצר של המונחים "תוצרת חקלאית" ו"שימוש חקלאי".

11. בית משפט קמא סקר את הפסיקה שפירשה את המונחים "חקלאות" ו"ייצור חקלאי". כך נקבע כי ניהול עסק הדברה אינו דרוש במישרין לייצור חקלאי ולא הוכר ככזה (ר"ע 30/86 פ.א.ב שירותים בע"מ נ' מדינת ישראל, מ(1) 249 (1986)), עוד נקבע כי פעילות בבית בד לייצורו של שמן זית אינה "ייצור חקלאי" (ת"פ (חיפה) 1305/04 הועדה המחוזית לתכנון ובניה – צפון נ' מוחמד (18.1.05)). בענייננו יש להבחין בין הליך ייצור הדבש לבין השימושים הנלווים לייצור. מרכז המבקרים איננו חלק מובנה מהפעילות החקלאית של המכוורת ואיננו נחוץ או נלווה לפעילות החקלאית בה. ברע"פ 4594/04 ברא"ז נ' מדינת ישראל (18.11.04) (להלן: "עניין ברא"ז") נפסק כי יש להבחין בין גידול סוסים כשימוש חקלאי, לבין עסק של רכיבה על סוסים שאינו כזה. קל וחומר בענייננו שאין מרכז המבקרים יכול להיחשב כשימוש חקלאי. נוסף על כך, מרכז המבקרים הוא בעל קיום עצמאי, גובה תשלום עבור ביקורים, ואין מניעה להפעילו על קרקע שאינה חקלאית. אין בהמלצת משרד החקלאות, להכיר במרכז המבקרים כפעילות משלימה לחקלאות, כדי לשנות את השימוש המותר על פי הדין.

תמצית נימוקי הערעור

12. מדובר בפרשנות של חוזה אחיד, שהמנסח בחר שלא להגדיר בו את המונח "חקלאות". אין מקום לפרש מונח זה בצמצום או בהרחבה, אלא יש לפרשו בהתאם לכוונת הצדדים.

13. בהיות החוזה חוזה אחיד שניסח המשיב יש לפרשו לרעת המנסח.

14. החוזה הוא חוזה שכירות ויש לפרשו לפי חוק השכירות והשאילה, התשל"א-1971.

15. החלטה 1101, שעליה נסמך בית משפט קמא בפרשו את החוזה, התקבלה לאחר כריתת החוזה ואינה חלק מאומד דעתו של המינהל בנסיבות אלה.

16. היה מקום ליתן משקל לעמדת משרד החקלאות כי מרכז המבקרים הוא בבחינת חקלאות.

17. יש לראות בשימוש נלווה חלק אינהרנטי מהשימוש העיקרי המותר.

תמצית נימוקי המשיב

18. ההלכה הפסוקה ראתה כשימוש חקלאי רק את אותם שימושים הנוגעים ישירות לשרשרת הפקת התוצרת החקלאית, והשימושים הנלווים באופן הכרחי לקיום הפעילות החקלאית. שימושים שאין מניעה לקיימם על קרקע שאינה מיועדת לשימוש ולעיבוד חקלאי, לא כל שכן פעילות עסקית מסחרית אינה יכולה להיחשב שימוש חקלאי.

19. הביקור במרכז המבקרים כרוך בתשלום, מדובר במיזם עסקי שבו כוללת חוויית הביקור הקרנת סרט, יצירת נרות, התחפשות ומשחקי תפקידים.

20. מרכז המבקרים אינו מכוורת חקלאית, שממניעים חינוכיים גרידא מקיימת ביקורים של קבוצות ילדים לקבלת הסברים על הפעילות במכוורת. עניין לנו בעסק מסחרי, המשתרע על מספר מבנים, שאין לו דבר עם שימוש חקלאי במקרקעין.

21. מרכז המבקרים אינו חלק מובנה מהפעילות החקלאית במכוורת, ואינו נלווה או נחוץ לפעילות החקלאית בה.

22. הנחלות הוקצו במסגרת המדיניות הקרקעית של המדינה, לשם שימוש חקלאי.

23. את המונח "בעיקר לצרכי חקלאות" יש לפרש על רקע ההקשר הכללי של החוזה. המונח מתקשר להמשך הוראת החוזה המדברת על כך שהקצאת המקרקעין היא גם למגורים ולמבני ציבור. על כן, ניצולה של הקרקע ביישוב חקלאי ייעשה לצרכי חקלאות, במשולב עם מגורי המתיישבים ועם צרכיהם כציבור. נוסף על כך, כוונת הדברים היא ששימוש חקלאי משלב לעיתים כחלק אינטגרלי פעילות שאינה חקלאית מובהקת כמו מיון, אריזה וכד'.

24. פעילות נלווית או משלימה במקרקעין צריכה להיות נלווית לשימוש החקלאי, ולא די שהיא משלימה את פרנסתו ועיסוקיו של בעל הזכות בנחלה.

25. הטענה שמדובר בחוזה אחיד מהווה הרחבת חזית ולא נטענה בבית משפט קמא.

דיון

26. עניין לנו בנחלה שנמסרה למערערת כבת רשות. לעניין טיבן ומהותן של נחלות נקבע בע"א 1257/01 אביעזר נ' מ"י (1.7.03):

"מכוח חוק-יסוד: מקרקעי ישראל וחוק מינהל מקרקעי ישראל נקבעת המדיניות הקרקעית במקרקעי המדינה על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, ואילו על ביצועה ויישומה של המדיניות מופקד מינהל מקרקעי ישראל (סעיפים 2 ו-3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל). בהחלטות מס' 1, 8 ו-9 להחלטות מועצת מקרקעי ישראל נקבעה המדיניות הקרקעית של המדינה ביחס להקצאת שימוש בקרקע חקלאית על דרך מתן נחלה. התפיסה הבסיסית העומדת ברקע החלטות אלה היא כי העמדת קרקע חקלאית ומתן זכויות בנחלה חקלאית מתייחדים למתיישב אשר משלח ידו בחקלאות. מדיניות הגורמים המוסמכים מתבססת זה שנים על הקביעה כי קרקע בתנאי נחלה ניתנת אך לצורכי חקלאות ולא לצרכים אחרים, ומקום שמשתנה ייעוד הקרקע מחקלאות לייעוד אחר יש להחזיר את הקרקע למינהל. החלטות מס' 755, 653 ו-880, המאפשרות פעילות כלכלית לא חקלאית בחלק מצומצם משטח הנחלה בחלקה א', אינן סותרות את המדיניות הבסיסית של מועצת מקרקעי ישראל אלא מסדירות קיומו של חריג במגזר צר ביותר של הנחלה שאינו בא לשנות את התכלית המקורית שלשמה נמסרה הקרקע כנחלה חקלאית" (סעיף 34 בפסק הדין; ההדגשה שלנו).

ובבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25, 39 (2002) נקבע עוד:

"קרקע חקלאית נמסרת לחוכריה לצורכי חקלאות ולכל הצרכים הנלווים לכך, כמו הקמת מבנים למגורי המתיישבים ולצורכיהם החקלאיים. על החוכר הוטלה חובת עיבוד הקרקע, ובהתחשב במטרות השימוש בקרקע נקבעו גם דמי החכירה. מדיניות זו מצאה את ביטויה בחלטה מספר 1 …".

27. מטרת השכירות הוגדרה כאמור בחוזה בענייננו: "א. ניצול השטח העליון של הקרקע בעיקר לצורכי חקלאות; ב. הקמת מבנים משקיים, ושימוש בהם למטרה חקלאית; ג. הקמת יחידות מגורים ומגורים בהן; ד. הקמת מבני ציבור ושימוש בהם".

28. את הוראות החוזה יש לפרש על רקע החלטות המינהל והפסיקה שהובאה לעיל.

נראית בעינינו פרשנות המשיב, כי את צירוף המילים "בעיקר לצרכי חקלאות" יש לפרש על רקע ההקשר הכללי של החוזה. דהיינו, צירוף מילים זה מתקשר להמשך הוראת הסעיף המדברת על כך שהקצאת המקרקעין היא גם למגורים ולמבני ציבור. על כן, ניצולה של הקרקע ביישוב חקלאי הוא לצרכי חקלאות, במשולב עם מגורי המתיישבים ועם צרכיהם כציבור. אנו גם מקבלים את הטענה כי כוונת הדברים היא ששימוש חקלאי משלב, לעיתים כחלק אינטגרלי, פעילות שאינה חקלאית מובהקת כמו מיון, אריזה וכדומה, וכי פעילות נלווית או משלימה במקרקעין צריכה להיות נלווית לשימוש החקלאי ולא די שהיא משלימה את פרנסתו ועיסוקיו של בעל הזכות בנחלה.

הפרשנות לה טוען המשיב עולה בקנה אחד עם הפסיקה של בתי המשפט בעניינים פליליים ואזרחיים, בהם נדונה שאלת השימוש למטרות חקלאות. בעניין ברא"ז הואשם המבקש בכך שהשתמש, עם אחרים ובשליחותם, בחלקות ובמבנה שבנו עליהן, ללא היתר, שימוש חורג או לא למטרה החקלאית שלשמה נועדו. באותו עניין נקבע:

"לעניין האישום השני סבורני כי ההבחנה שעשה בית המשפט המחוזי, בין גידול סוסים כשימוש חקלאי לבין עסק של רכיבה עליהם שאיננו כזה, היא נכונה. זאת ועוד, עסק של רכיבה על סוסים וניהול של חוות רכיבה אינם שימושים מותרים בקרקע חקלאית שכן 'אינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים' כהגדרת סעיף 7(ב) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965".

ברע"פ 9585/09 ועע"ם 6724/10 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שקמים נ' ראש המועצה האזורית שפיר (3.9.12) נדונה השאלה אם אתר לטיפול בבוצה, שמפעילה חברת בר עידן יצור ופיתוח בע"מ הוא שימוש שעומד בסתירה לסעיף 15 לתכנית החלה, הקובע את השימושים המותרים במקרקעין חקלאיים ושם סקר בית המשפט את הפסיקה בסוגיה וכך קבע:

"סעיף 7(ב) לחוק התכנון והבניה מגדיר את התיבה "מטרה לא-חקלאית" כ"בניה או שימוש בקרקע שאינם דרושים במישרין לייצור חקלאי, לעיבוד חקלאי של האדמה או לגידול בעלי חיים". בהחלטתו בר"ע 30/86 פ.א.ב. שרותים בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד מ(1) 249 (1986) (להלן: עניין פ.א.ב.) קבע הנשיא מ' שמגר כי עסק לאחסון חומרי הדברה לחקלאות אינו יכול להיחשב 'שימוש בקרקע הדרוש במישרין לייצור חקלאי'. נפסק כי יש לפרש באופן מצמצם תיבה זו, כדי שרק שימוש הקשור בטבורו אל מלאכת הייצור החקלאי, ייחשב שימוש הדרוש במישרין לייצור. בית המשפט ציין כי ההגבלה שנקבעה בסעיף 7 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה היא חלק מהותי ממערך הסמכויות של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית, ותכליתה לשמר את ייעודה של קרקע חקלאית ולמנוע זליגה של שימושים שאינם חקלאיים, ללא אישור מתאים של גורם תכנוני מוסמך בעל ראיית רוחב. בדומה, נפסק כי אחסון מזון לבעלי חיים במסגרת עסק מסחרי איננו שימוש חקלאי (רע"פ 252/04 שדות נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה – לודים, פ"ד נח(5) 871, 874 (2004)); עוד צוין בפסיקתו של בית משפט זה כי עסק של רכיבה על סוסים גם הוא איננו בבחינת 'שימוש חקלאי' (רע"פ 4594/04 ברא"ז נ' מדינת ישראל (18.11.2004)). גם בתי המשפט המחוזיים ובתי משפט השלום נהגו ככלל בפרשנות מצמצמת למונח'"שימוש חקלאי', וסירבו להכליל בגדרו את השימושים הבאים: שריפת עצים לשם הכנת פחמים (ע"פ (מחוזי חי') 2811/02 מדינת ישראל נ' חטיב (29.12.2003)); מחסן לאחסנת עצים ומחסן לאחסנת תוצרי עץ מעובדים (ת"א (שלום נת') 1335/03 מינהל מקרקעי ישראל נ' חיון (14.7.2005); ת"א (שלום ראשל"צ) 5853/02 מינהל מקרקעי ישראל נ' אפרתי (28.9.2005)); בית בד לייצור שמן זית (ע"פ (מחוזי חי') 1305/04 הוועדה המחוזית לתכנון ובניה – צפון נ' מוחמד לא פורסם, 18.11.2005); חנות לממכר בעלי חיים (ה"פ (מחוזי ת"א) 1134/01 סופר נ' מינהל מקרקעי ישראל (4.1.2006)); ממכר צמחים וציוד לגינון (ת"פ (שלום חי') 4028/05 מדינת ישראל נ' בשארי (7.11.2006); מפעל לייצור, אחסנה ושיווק של אבני טוף (ת"א (שלום רח') מינהל מקרקעי ישראל נ' ציון (לא פורסם, 9.6.2009)). בצד האמור, נקבע כי מרכז מיון לביצים הוא שימוש בקרקע שדרוש במישרין לייצור חקלאי (עת"מ (מינהליים ת"א) 2827/08 תנובה – מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית נ' עיריית פתח תקווה (28.9.2007) (יוער כי ההליך הנ"ל טרם הסתיים, ראו פסק-דיננו בעע"ם 7807/09 מיום 17.5.2010)". (ההדגשות שלנו).

29. נוכח מקבץ הפסיקה האמור, אנו סבורים כי פעילות עסקית מסחרית כזו שמנהלת המערערת, קרי ניהול מרכז המבקרים הכרוך בתשלום, שחוויית הביקור בו כוללת הקרנת סרט, יצירת נרות, התחפשות ומשחקי תפקידים, אינה יכולה להיחשב שימוש חקלאי.

סוף דבר

30. אשר על כן, וחרף הערכתנו לפועלה של המערערת, אנו דוחים את הערעור.

המערערת תישא בשכ"ט עו"ד של המשיב בסכום של 15,000 ש"ח. המזכירות תעביר את הפיקדון שהפקידה המערערת לידי המשיב לתשלום צו ההוצאות.

ניתן היום, כ"ה אדר תשע"ד, 25 פברואר 2014, בהעדר הצדדים.